在朦胧面纱下悄声滋长的中国地方政府债务,终于在审计署的报告中清晰浮出水面.逾10万亿元人民币的规模,约占去年GDP的四分之一,相较中国目前的财力,偿还风险尚不足惧.
眼下当务之急,则应是按照谁举债谁偿还的原则清理的同时,让既成事实的地方债从地下转到地上,尽快赋予地方政府匹配的财权事权,修订预算法中不允许地方政府发债的条款,从法律上正名并加以规范.
"可研究赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推开规范地方政府举债行为,"中国审计署审计长刘家义称.
他并表示,要明确划分中央和地方的事权和支出责任,建立财权与事权相匹配的财政体制.
刘家义周一在向全国人大常委会报告2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况称,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务馀额共计107,174.91亿元.其中融资平台公司的政府性债务馀额为49,710.68亿元,占比46.38%.
从审计情况看,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即债务馀额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务後债务率为70.45%.
去年中国GDP总量达39.8万亿元,全国财政收入为8.3万亿元.
**摸清家底**
尽管中国现行的预算法不允许地方政府举债,但面对隐性的地方政府债务,规模到底有多大?是否会引发中国金融风险一直备受关注.
根据审计结果,政府负有偿还责任的67,109.51亿元,占62.62%;担保责任的23,369.74亿元,占21.80%;可能承担一定救助责任的16,695.66亿元,占15.58%.在这些债务馀额中,有51.15%共计54,816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的.
兴业银行资深经济学家鲁政委就表示,相比起银监会、央行等部委,市场更愿意相信审计署的数据比较准确,因为前者都是间接利益相关者.
中国央行在6月初发布的"2010中国区域金融运行报告"中提及,2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款馀额的比例基本不超过30%.外界据2010年末人民币贷款馀额47.92万亿元人民币计算,得出其规模上限在14.4万亿元左右.
媒体此前引述银监会的数据,至2010年末,地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元.银监会此前发布通知,要求银行自今年开始对地方政府融资平台贷款每半年进行一次针对性的风险检查.
面对审计署公布的地方政府债务规模,尽管规模不低,但多数分析师认为风险可控,尤其在中国现行的"分税制"财政体制下,仅靠中央的财政转移支付远远满足不了地方建设的需求,"子债父偿"似乎也在情理之中.
香港京华山一证券华东区首席代表唐浩夫表示,目前地方政府债务规模不至于导致中央和地方管理体制发生重大变革,地方政府的压力也不会太大,因为体制原因,地方政府不存在破产机制,最後肯定是中央政府买单.
他指出,审计署公布地方政府性债务数额与地方追求经济成长有直接关系,从收支看,地方政府面临现金流不匹配的问题,深层次的问题是,地方政府究竟有多少手段能够促进经济发展,答案是这样的手段很有限.主要是财政手段,缺乏货币手段,而地方债务举债发展经济实际上配合中央政府的要求,尤其是在金融危机之後的4万亿刺激计划相关.因此地方政府债务问题应该要中央政府承担一半以上.
王军也指出,从近几年地方政府举债项目看基本都是用于基础设施建设以及民生项目,风险都属于可控,且从偿债率看风险亦属可控.
"地方建设需要大量的资金,但在目前的财政体制下,财权事权不匹配地方政府只能通过地方融资平台筹资.如果赋予有经济实力的地方政府举债权,通过正常的地方政府发债,而不是偷偷摸摸地方式,将一切纳入预算管理,风险也易于掌控."他建议.
审计署的审计意见也明确提出,应按照谁举债谁负责的原则,区别不同情况积极稳妥地处理业已形成的地方政府性债务.对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的、或者是已成为竞争性企业的债务,应剥离政府偿债责任,主要用项目自身收益偿还,必要时可给予适当财政补贴.
对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务,应统筹制定偿债计划,通过预算安排偿债资金.可研究赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推开,举债计划需经国务院审批,编制地方债务预算,纳入地方预算管理,报同级人大审查和批准.
"建立全口径债务监管体系,除法律和国务院另有规定外,不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务,坚决禁止政府违规担保行为.对政府负有偿还责任之外的其他相关债务,各级主管部门要严格审批和控制规模,建立备案制度,避免债务人责任转化为政府救助责任."刘家义称.
**影响几何?**
不过,庞大的地方政府债务规模还是让一些分析师们担心会影响到中国的金融和财政政策稳定,并加剧通胀的压力.
中国南充商业银行资金市场部副总经理陈旭敏表示,从审计署公布的数据来看,地方政府融资平台的问题还是比较严重的.首先从国际惯例来说,政府的债务馀额应该低于GDP总额的20%,按去年经济总量计算,目前近11万亿已远远超过这一标准,这会对未来中国的财政政策及货币政策都产生深远的影响.
他指出,此外的影响还表现在由于政府的负债率较高,将会对中国的私人部门资金产生挤出效应;如此之高的负债率,将影响未来中国财政政策的发挥空间并加大中国未来的通胀压力.
他认为,审计署也说明部分政府融资平台存在还款压力,一旦无力偿还,将逼迫央行以再贷款的形式来解决,从而推升通胀压力.
唐浩夫则表示,化解地方债务风险的过程中,银行等金融机构承担的风险会更大一些,不过中央政府也不会不管,其次,中国经济亦必然因此而有个回调过程,或者进入一个小紧缩周期,作为之前刺激经济的代价.
交通银行研究部高级宏观分析师唐建伟就认为,接下来地方债务规模可能还会有增加,但比例不太会增加了,因为根据银监会的新规定,银行肯定不会大规模发放此类贷款,在总的资本充足率已经较大的压力下,再发放此类贷款是不划算的,银行会主动收缩这方面的投放,重点在消化之前贷款.
【路透北京】
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